‘제값주기’ 등 소프트웨어 공공 조달 체계 개선
소프트웨어(SW)사업 분할발주·장기계속계약·낙찰차액 허용 등 지원 방안 도입
조달청, 관계기관 합동으로 ‘공공조달 통한 SW 사업 분야 발전방안’ 마련
□ 정부는 15일 오전 서울정부청사에서 열린 경제관계장관회의에서「공공조달을 통한 SW사업 분야 발전방안」(이하 ‘발전방안’)을 상정·확정했다고
발표했다.
○ 그동안 공공 SW사업 발주기관의 부당한 요구, 가격 후려치기, 불공정 하도급 등 각종 문제점을 지적받아왔다.
□ 이번 발전방안에는 이러한 발주과정상의 문제점을 해결하고 모범적 발주자로서 공공기관이 SW산업 발전을 견인할 수 있도록 장·단기 대책을 담고 있다.
○ SW사업 기획에서부터 입찰공고에서 대가지급 및 사후관리에 이르기까지 SW사업 생애 전 주기에 미치는 영향이 매우 커 향후 SW산업 생태계 전반에 미칠 긍정적 효과가 기대된다.
○ 특히, SW 발주 방법이 상당부분 변화가 예상되어 발주기관과 조달업체의 체계적인 준비가 필요하다.
- 우선, SW 컨설팅산업 육성을 위하여 SW 기획단계 사업발주를 활성화하고
기획단계 사업자의 SW 개발 사업 참여 축소를 단계적으로 추진한다.
- 안정적인 일감 제공으로 SW기업이 기술개발에 투자할 수 있도록 SW사업 개발사업과 유지관리 용역을 결합한 장기계속계약을 제도화할 예정이며
- SW사업 이행과정에서 불가피하게 발생되는 추가과업에 대한 대가는 정보화사업 낙찰차액을 활용하여 지급할 수 있도록 허용할 계획이다.
□ 발전방안의 내용을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
① SW사업에 대한 기획을 강화하여 불명확한 요구사항에 의한 부실 발주 및 사업품질 저하 등의 문제를 해소하고 SW사업 전문 컨설팅 기업 양성을 통해 SW 지식재산의 축적 기반을 마련
○ 기획단계에서 요구사항 명확화를 포함한
실질적 컨설팅으로 과업변경, 대가없는 과업추가 및 인력투입을 방지하고 상용 SW 활용을 적극 유도
- 일정규모 이상 사업에 대해 기획사업 발주를 의무화하고 조달청, 정보통신산업진흥원, 정보화진흥원 등 전문가 그룹에 의한 SW 컨설팅 산출물 검토절차를 마련
○ SW사업의 기획과 구현단계를 분할하여 발주함으로써 컨설팅, 프로그래밍 등 SW기업의 분야별 전문화를 촉진
- 신규 SW개발사업의 기획단계 참여사업자는 본 사업 입찰 참여 축소를 단계적으로 추진하여 사업 부풀리기 및 불공정 경쟁 방지
○ SW 사업 조달발주지원 서비스 강화
-
전문인력이 부족한 기관의 ISP 비의무화 사업 등은 미래창조과학부, 안전행정부 등과 공동 협력하여 조달청이 사업 발주 및 관리를 지원
② SW 사업 제값주기 정책의 실현
○ 나라장터 종합쇼핑몰에 등록되는 상용SW 및 유지관리, 옵션 등관련 서비스 상품을 지속적으로 확대하고 등록된 상용SW 분리발주를 의무화
○ SW사업 추가과업에 대한 대가지급 관행 정착
- 추가과업 관련한 ‘대가산정 가이드라인’ 및 컨설팅 등을 조달청에서 제공하여 적정 대가 지급을 지원하고 계약 후 필수적인 추가과업에 대한 대가는 낙찰차액을 활용(현재는 낙찰차액 집행 불가)
○ 매년 반복적으로 이루어지고 협상계약으로 체결되는
유지관리 등의 사업에 대해서는 예정가격을 작성하지 않고 구매 추진
○ SW사업에 재하도급을 원칙적으로 금지하고 정부계약 하도급 관리시스템인 ‘하도급 지킴이’ 활용 확대
③ SW 기업의 기술경쟁력 향상 유도
○ SW 신규개발과 유지관리를 결합하여 발주할 수 있도록 SW사업 장기계속계약제도를 도입하여 SW기업에 안정적인 일감을 제공하고 기술개발 분위기를 조성
○ SW 사업 사후 평가제도를 도입하여 평가결과를 향후 SW 사업수행자 선정 과정에서 활용(신인도 등 정량평가 항목으로 반영)
○ 자유계약직(프리랜서)의 정규직화 유도로 SW기업 전문역량 제고
④ SW 사업 수행 체계
개편
○ 공공 SW 사업 발주의 모든 과정을 지원하고, 제반 정보를 실시간으로 축적·분석·활용하는 「e-발주지원 통합관리시스템」 구축
○ 사업 발주전 사업참여 희망자로부터 의견을 수렴하는 사전규격 설명회 제도를 도입하고 사전규격 공개 기간을 확대(5일→10일)
○ 부처 간 공동 협력으로 중소SW 전문 마켓플레이스와 나라장터 쇼핑몰과의 연계, 분리발주 지원을 위한 SW 상세정보 및 발주정보 연계, 클라우드 서비스에 대한 계약방법(이용기간·사용량별) 및 절차 정립 등을 실현하고 공공부문 IT 유통 생태계 조성
※ 참고자료 별첨 : 공공 조달을 통한 SW 사업 분야 발전방안
* 문의: 정보기술용역과 김종열 사무관(070-4056-7225)
발행일 : 2008-04-09 13:55 지면 : 2008-04-09 4면
📁관련 통계자료 다운로드한국과 일본 SW 사업자 비교(기준 2006년)
총 1억5000만원 규모의 프로젝트. 3년 이상 경력자 8명이 몇 달을 상주하면서 완성해야 하는 프로젝트다. 1인당 단가는 맨먼스(한 달 투입비용) 기준으로 450만원으로 책정됐다.
그동안 이 프로젝트에 공들여 온 A기업이 이 프로젝트를 수주했지만, 다른 프로젝트 등으로 바쁜 A기업은 이 프로젝트에 안정적으로 투입할 수 있는 인력이 3명밖에 되지 않았다. 결국 하도급 기업을 찾았다. A기업은 맨먼스 410만원에 5명의 인력을 공급할 수 있는 B기업과 하도급 계약을 맺었다.
그런데 실상 B기업은 이름만 소프트웨어(SW) 회사일 뿐 페이퍼 컴퍼니에 지나지 않는다. B기업은 프리랜서 3명을 찾아 이 프로젝트에 투입하고 나머지 두 명은 맨먼스 380만원에 다시 C기업에 하도급을 맡겼다. C기업도 역시 페이퍼 컴퍼니. 2명의 프리랜서가 C기업을 통해 이 프로젝트에 투입됐다.
이 복잡한 프로젝트의 모습은 국내에서 실제로 일어났던 상황임과 동시에 계약 당사자가 갑-을-병-정까지 내려가는 전형적인 계약 구조의 모습이다. 법적으로는 아무런 문제가 없는 이 ‘일반적인’ 사업 모습이 안으로는 SW 산업을 갉아먹고 있다.
인력은 하향평준화되는 구조를 낳고, 프로젝트 수준 또한 떨어질 수밖에 없다. 막상 사고가 터졌을 때 책임자를 따지기도 힘들어진다.
◇국내 SW 개발 작업량의 50% 이상이 하도급=정확한 하도급 현황에 대해서는 아직까지 집계된 바 없다. 그러나 업계에서는 대기업의 프로젝트 아웃소싱 비율은 최소 50% 이상일 것으로 추정하고, 또 전체 프로젝트의 프리랜서 참여비율이 최소 25%가 될 것이라고 추측하고 있다.
특히 공공 SW사업은 행정편의나 유지보수 부담 등을 이유로 대형 IT서비스 업체와의 일괄계약을 선호하면서 이러한 하도급 형태는 더욱 두드러지게 나타난다. 대기업 위주의 일괄계약에 따라 SW개발 작업량의 50∼60%를 하도급 하고 있는 현실을 감안한다면 결국 SW 사업의 성패는 하도급자나 재하도급자의 SW 사업 수행능력에 달려있다고 해도 과언이 아니다. 하도급의 관리가 필요한 이유다.
이뿐만 아니다. 원도급자와 하도급자 간의 힘의 불균형으로 인해 불합리한 계약 관행이 발생하고 있는 점도 주목해야 한다. 불합리한 계약관행이 결국 중소 SW 기업들의 경쟁력을 약화시키는 원인이 돼, SW산업의 허리를 부실하게 만들기 때문이다. 2005년 말 공정위의 9개 대형 IT서비스 기업에 대한 실태 조사 결과 사전 계약서 미교부가 7106건, 대금 미지급이 481건, 부당 감액이 1억7000만원에 달했다. 이후 실태조사 결과는 아직 없지만 갑자기 개선되지는 않았을 것이라는 게 업계의 시각이다.
◇하도급이 인력 구조를 망친다=잘못된 하도급 구조는 SW산업의 인력 구조를 망치는 원흉이라는 지적까지 받고있다.
앞의 사례에서 A기업의 개발자는 월급이 250만원이지만, B사나 C사를 통해 투입된 프리랜서의 인건비는 월 350만원에 달했다. 같은 경력에도 불구하고 월 100만원의 급여 차이는 개발자들에게 충분한 매력으로 다가온다.
회사가 교육의 기회를 제공하거나 미래를 보장해주지 않는다면 당장이라도 프리랜서 세계로 뛰어들고 싶을 것이다. 최근에는 개발자 부족현상으로 프리랜서도 모자라는 실정인지라 프리랜서도 얼마든지 일거리를 찾을 수 있다.
개발자들의 프리랜서행이 이어지는 이유다. 그러나 프리랜서로의 지나친 이탈은 결국 고급인력의 부재로 이어진다. 기업에서 경력을 쌓아가면서 설계와 기획에 대한 노하우를 배워가는 기회가 줄어들기 때문이다. SW의 구조를 설계하고 어떤 개발업무가 필요한지 그림을 그려내는 아키텍트 인력은 일을 많이 한다고 해서 저절로 키워지지 않는다.
기업이라는 조직에서 자연스럽게 성장해 나가면서 많은 아키텍트 인력이 배출돼야 한다. 하도급과 재하도급 구조가 고착화된다면, 또 기업에서도 당장 사업을 하는 데에만 급급할 뿐 교육의 기회를 보장하지 않는다면 개발자들의 탈기업화 현상은 더욱 늘어날 수밖에 없다는 것이 고급인력 양성 기관들의 한목소리다.
한 SW 개발자는 “해외에서는 개발자들이 회사에서 설계와 기획 노하우를 배우면서 자연스럽게 아키텍트급 인재로 커나간다”며 “국내에서 그런 기회가 부족하기 때문에 월급을 따지고 보면 지금이라도 회사를 그만두고 프리랜서가 되고 싶다는 생각도 든다”고 털어놨다.
◇기준이 필요하다=하도급을 통한 SW개발이 50%에 이르도록 지나치게 시장에 맡긴 것은 아니냐는 반성이 제기되고 있다. 이 때문에 지난해 11월 개정된 SW산업진흥법은 ‘발주자의 승인을 받아야 한다’는 조항을 넣어 하도급에 대한 관리가 이루어질 수 있도록 했다.
한 설문조사 결과 하도급 여부에 대한 발주기관 인지율이 11%에 불과할 정도로 낮고, 대부분 업무 보고를 통해 간접 인지하는 등 하도급 관리에 대한 인식이 부족한 것으로 나타났다. 이 때문에 하도급 관리를 강화할 수 있도록 승인 조항이 SW산업진흥법에 들어갔지만 아직까지 기업에는 막연한 조항일 뿐이다.
SW사업자신고제도 또한 마찬가지 상황이다. 공공부문 SW사업을 하기 위해서는 SW사업자 신고를 해야 하는데, 일정한 요건을 갖춰 등록을 해야 하는 정보통신공사업과 달리 SW사업자 신고는 매출이 전혀 없어도, 본업이 아니어도 신고를 할 수 있다. 요건이 없기 때문이다.
앞의 사례에서 B사와 C사는 하도급계약을 맺었지만 실상은 인력 파견업무다. 그러나 파견근로자법에 따라 파견사업주가 되기 위해서는 일정 수준이상의 자산과 시설을 갖추고 있어야 한다. 번거로운 허가 절차를 통해 파견사업주가되기보다는 하도급 계약을 하는 방법을 택하고 있지만, 정작 문제가 생겼을 때에는 책임을 질 수 있는 어떤 능력도 없는 문제가 발생하고 있다.
업계 관계자는 “이름만 걸어놓고 신고를 한 기업이 SW사업을 수주해 놓고 진짜 SW기업들에 하도급을 주는 일도 있다”며 “오히려 본업이 아닌 SW사업자가 사업거리를 가져가는 등 정책 수혜를 받는 사례가 생긴다”고 토로했다.
◆다른 산업과의 비교
정보통신공사나 건설공사도 각각 개별법령에서 하도급에 관한 승인제도를 규정하고 있다.
건설산업기본법 제29조에 따르면 수급인은 도급받은 건설 공사의 일부를 일반건설업자에게 하도급할 수 없다. 다만, 발주자가 공사의 품질이나 시공상 능률의 제고를 위하여 필요하다고 인정해 서면으로 승낙한 때에는 그러하지 아니하다.
하수급인은 그가 하도급받은 건설공사를 다른 사람에게 다시 하도급할 수 없다. 다시 말해, 건설산업기본법은 원칙적으로 재하도급을 금지하고 있으며, 하도급 시에도 승낙한 경우에만 허락하고 있다.
정보통신공사업법 제31조는 3항에서 ‘공사업자가 도급받은 공사 중 그 일부를 다른 공사업자에게 하도급하거나 하수급인이 하도급받은 공사 중 그 일부를 다른 공사업자에게 다시 하도급하고자 할 때에는 당해 공사의 발주자로부터 서면에 의한 승낙을 각각 얻어야 한다’고 명시해 하도급을 제한하고 있다.
공공 SW사업의 하도급 시 소프트웨어산업진흥법 상 발주기관의 승인을 요구하는 규정은 아직 없는 상황이다. 하도급 거래 공정화에 관한 법률이 있지만, 하도급 거래과정에서 발생하는 원사업자의 우월적인 지위남용 행위 등을 방지하려는 것이 주 목적일 뿐이다. 원사업자의 의무사항과 금지사항(하도급 대금 부당감액 금지 등)이 주 내용을 이루고 있으며, 하도급의 사전승인 조항은 포함돼 있지 않다.
그뿐만 아니라 일본도 JISA가 표준개발계약서 도입을 통해 공급자와 발주자의 참여나 협력의무를 규정하고 있다.
문보경기자 okmun@